PISA en Belgique francophone : un outil de légitimation politique et un instrument de surveillance

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Si PISA est officiellement présenté comme un outil d’aide à la décision politique, en Belgique francophone, il tend plutôt à être utilisé comme un outil de légitimation de propositions politiques pré-existantes et comme un instrument de surveillance qui renforce la pression exercée par le quasi-marché des usagers en direction des acteurs (publics et privés) de l’enseignement.

Notre étude (Cattonar & al., 2009, pp. 1-99 ; Mangez et Cattonar, 2009 et 2010) s’est intéressée à la manière dont les différents acteurs qui interviennent dans le champ scolaire en Belgique francophone (pouvoirs publics, pouvoirs organisateurs de l’enseignement, chercheurs universitaires, syndicats d’enseignants, mouvements pédagogiques, associations de parents et acteurs politiques) utilisent les enquêtes PISA (Programme for international Student Assessment) et les connaissances produites à partir d’elles. Plus précisément, sur base d’entretiens menés auprès de plusieurs de ces acteurs scolaires et d’une analyse des discours qu’ils ont tenus lors de débats parlementaires et médiatiques, nous avons investigué la place occupée par les enquêtes PISA dans les débats publics en éducation et dans la construction des politiques éducatives en Communauté française de Belgique.

Un cadre d’analyse : un instrument et un contexte

La structure de l’analyse développée dans notre étude est simple : il s’agit d’étudier la rencontre entre un instrument, PISA, qui est dépositaire de certaines propriétés, et un contexte, celui de la Belgique francophone, marqué lui aussi par certaines particularités forgées au cours de l’histoire. Les instruments de politique publique, comme PISA, sont en effet porteurs d’une certaine manière d’organiser les rapports entre acteurs (gouvernants, acteurs organisés, gouvernés, usagers,…) et de concevoir le monde dans lequel ils interagissent (Lascousmes & Le Gales, 2005). Leur forme, leur mode de fonctionnement, leur rationalité propre résultent de rapports sociaux en même temps qu’ils en sont les dépositaires : ils promeuvent, parfois implicitement, une certaine manière d’organiser l’action des acteurs et leurs interactions, en ce compris les rapports entre l’Etat et la société civile. Il ne faut cependant pas attribuer théoriquement trop de pouvoir aux instruments. S’ils ne sont jamais neutres et s’ils portent en eux une manière d’organiser le monde, cette dernière n’est là qu’en puissance : dans la pratique, les instruments s’inscrivent toujours dans un contexte, lui-même inscrit dans une histoire. Il est dès lors essentiel d’accorder également une attention spécifique au contexte politique et institutionnel : on ne peut pas comprendre l’inscription des enquêtes PISA dans un contexte donné sans saisir les différents acteurs institutionnels qui y agissent, de même que l’histoire et la structure des relations qui les lient. La signification sociale et politique d’un instrument comme PISA se construit dans un contexte, au sein d’une histoire et en fonction de cette histoire, histoire qui peut elle-même s’en trouvée modifiée.

Contexte consociatif et place modeste des connaissances dans la construction des politiques publiques

PISA est un instrument conçu par ses concepteurs comme un outil d’aide à la décision politique : un outil d’évaluation externe des systèmes éducatifs qui produit des connaissances censées aider les décideurs nationaux à améliorer leurs politiques éducatives, dans la logique de “l’evidence based policy” : les politiques éducatives sont supposées se construire sur base de « preuves », des résultats d’enquêtes ou de recherche, des connaissances considérées comme scientifiques et objectives. Autrement dit, pour ses promoteurs, PISA est conçu comme un « instrument de régulation » politique par les connaissances qu’il produit.

Pour comprendre la place et l’usage de PISA par les acteurs nationaux, il ne faut cependant pas seulement tenir compte des caractéristiques de l’instrument. Il faut également tenir compte du contexte politique et institutionnel.

En Belgique francophone, il faut souligner le caractère consociatif de ce contexte (qui renvoie à l’existence de plusieurs « piliers », catholique et laïque) et la place relativement modeste qu’y occupent traditionnellement les connaissances lors de la construction de politiques publiques (Mangez 2009, 2010). Ce contexte consociatif n’est pas favorable au développement et à l’utilisation d’outils de connaissances, comme les évaluations externes. Dans ce contexte caractérisé par un Etat relativement faible et des réseaux d’enseignement relativement forts et autonomes, les politiques éducatives se construisent avant tout sur base de compromis entre les acteurs des différents piliers et c’est plutôt la « logique de la discrétion » qui prévaut (on préfère ne pas savoir et ne pas se mêler de ce que fait l’autre réseau) dans la mesure où cette discrétion préserve l’autonomie de chacun et permet le maintien d’une certaine cohabitation pacifique entre les communautés (Mangez, 2009, 2010).

Notre analyse souligne ainsi une articulation tout à fait spécifique entre le politique et le cognitif en Belgique francophone, traditionnellement peu favorable au développement et à l’usage d’outils de connaissance sur lesquels les politiques auraient pu s’appuyer. Depuis le milieu des années ’90, ce contexte a cependant connu des transformations significatives, comme dans la plupart des pays d’Europe et d’Amérique du Nord, qui s’inscrivent, selon nous, dans un changement de paradigme qui définit désormais l’action éducative en termes de résultats mesurables et qui attribue à l’Etat un rôle de pilotage et d’évaluation. C’est dans ce contexte en transformation, davantage favorable à leur utilisation, que les premières enquêtes PISA ont été diffusées en Belgique francophone: à un moment où justement le manque d’évaluation externe et de pilotage du système éducatif va être posé comme problématique, notamment par un rapport produit par l’OCDE dans les années 1990.

Quel usage politique de PISA en Belgique francophone ?

Si PISA est officiellement conçu comme un outil d’aide à la décision, qu’en est-il dans la pratique ? Les décideurs politiques, en Belgique francophone, utilisent-ils les connaissances produites à partir des études PISA pour déterminer des politiques à mettre en œuvre et trancher entre différentes alternatives ?

Nos observations montrent tout d’abord que PISA est très présent dans les débats menés au sein de l’espace médiatique ou de l’arène parlementaire. Les débats se référant à PISA sont nombreux et impliquent de nombreux acteurs œuvrant dans le champ scolaire (Ministre de l’enseignement, acteurs politiques, acteurs scientifiques, syndicats, mouvements pédagogiques, associations de parents, etc.). Il est significatif de noter que les études PISA ont été mobilisées dans les discussions qui ont eu lieu au sujet de toutes les politiques éducatives majeures adoptées ces dernières années en Belgique francophone. PISA semble ainsi devenu un référent incontournable. Rien n’indique cependant que PISA ait été utilisé pour déterminer des politiques qui découleraient logiquement des résultats.

L’analyse de ces débats montre que PISA est un outil peu questionné au niveau méthodologique, idéologique ou politique : il y a en effet très peu de discussions sur les aspects techniques et scientifiques du dispositif d’enquête, sur l’orientation idéologique de PISA ou de l’OCDE, ou encore sur la pertinence politique de l’outil. On retrouve plutôt un assez large consensus autour de la qualité, de la fiabilité et de l’utilité politique de PISA.

Contrairement aux aspects techniques ou idéologico-politiques, ce sont surtout les « résultats » des enquêtes PISA qui sont discutés ou utilisés et on retrouve de fortes divergences entre les acteurs autour de la manière de les interpréter. Ces fortes divergences débordent cependant le seul cadre de la discussion sur les résultats des enquêtes PISA : elles opposent des options politiques largement pré-existantes, qui s’inscrivent en grande partie dans des clivages traditionnels propres au contexte belge. Ces débats, qui portent en grande majorité sur l’interprétation des résultats de la Communauté Française de Belgique, opposent les différents acteurs du système éducatif à la fois sur la définition des problèmes que les études PISA mettraient en évidence (faibles résultats versus disparités des résultats, inefficacité du système versus inégalité du système), sur l’explication et les solutions qu’elles suggèreraient pour y remédier (accorder une priorité aux élèves les plus faibles versus accorder une priorité à la performance de l’ensemble des élèves ou des plus forts, régulation du système par le marché versus régulation par l’Etat, réformes structurelles versus réformes pédagogiques).

Notre analyse des discours médiatiques et parlementaires montre alors que les études PISA ne modifient pas véritablement les lignes de clivage du débat politique en éducation et qu’elles sont surtout utilisées, dans une logique rhétorique, pour (dé)légitimer des prises de position politiques préexistantes, sans permettre de trancher entre elles ou de créer un consensus. Il est d’ailleurs significatif de constater que la même étude peut être utilisée pour justifier des prises de position opposées, tantôt en prenant appui sur les rapports nationaux, tantôt sur les rapports internationaux. L’usage des études PISA procède davantage d’une « politisation de l’usage des connaissances » que d’une « rationalisation de l’action publique » en éducation telle que visée par ses promoteurs (Mangez et Maroy, 2009). Autrement dit, les acteurs politiques semblent moins utiliser les connaissances produites par PISA comme une aide à la décision que pour justifier et prôner certaines idées politiques qu’ils avaient par ailleurs.

Si les études PISA ne semblent pas fonctionner concrètement comme des outils d’aide à la décision dans le contexte belge francophone, il faut cependant souligner qu’elles ont néanmoins influencé les termes du débat et accéléré la mise en agenda de certaines propositions politiques, comme la mise sur pied du pilotage et des évaluations externes (Mangez, Maroy et alii, 2009) ou la question de la mixité sociale dans les écoles. Par ailleurs, l’usage discursif intensif des études PISA indique sans doute aussi un nouveau rapport politique aux savoirs : si les acteurs politiques belges ne font pas réellement de l’evidence-based policy, ils s’accordent néanmoins sur l’idée que la politique éducative devrait aujourd’hui s’appuyer sur des savoirs objectivés et formalisés, et non sur ce qui relèverait de principes purement idéologiques. Ainsi, les politiques tendent aujourd’hui à être présentées comme se voulant des réponses rationnelles à des constats posés objectivement.

Contrairement au discours officiel qui présente PISA comme un instrument d’aide à la décision, notre étude montre donc que l’outil, dans le contexte belge francophone, tend plutôt à être utilisé comme un instrument de légitimation politique, mais aussi à fonctionner comme un outil de « régulation douce » (Carvalho 2008) dans la mesure où il participe, de manière relativement discrète, à la dissémination et à la promotion d’orientations pédagogiques, éducatives et curriculaires particulières. Par ailleurs, PISA tend également à fonctionner comme un instrument de surveillance, qui renforce la pression exercée par le quasi-marché des usagers en direction des acteurs (publics et privés) de l’enseignement. C’est en effet probablement auprès des usagers et plus généralement auprès de la société civile, que l’effet proprement cognitif de PISA est le plus significatif. Si les acteurs - privés ou publics - impliqués dans le secteur de l’éducation affirment souvent que PISA ne leur a rien appris qu’ils ne savaient déjà, il n’en est pas de même pour le grand public. On peut alors demander si l’un des principaux effets de PISA, en Belgique francophone, ne consiste pas à fabriquer et à alimenter une exigence publique à l’égard des acteurs de l’enseignement, en ce compris l’Etat et les autres acteurs publics. Dans cette perspective, PISA tend à fonctionner comme un instrument de surveillance livré au grand public et l’Etat n’est pas (uniquement) un Etat évaluateur : il est aussi un Etat évalué, classé et comparé à d’autres pourvoyeurs de services éducatifs, belges ou étrangers. L’analyse conduit alors à proposer un nouveau concept, celui de « tiers évaluateur », susceptible d’enrichir et d’affiner l’analyse du rôle des connaissances dans les politiques publiques.

Cattonar, B., Mangez, E., Delvaux, B., Mangez, C., Maroy, C. (2009), Réception, usage et circulation au niveau national d’un instrument supranational de régulation basé sur la connaissance : les enquêtes PISA Le cas de la Communauté française de Belgique, Rapport de recherche KnowandPol.


  • Carvallo, L. M. (2008). Production of OCDE’s Programme for International Student Assessment (PISA). Literature Review Report, KNOWandPOL Projet.
  • Cattonar, B. ; Mangez, E. ; Delvaux B. ; Mangez, C. & Maroy, C. (2009). Réception, usage et circulation au niveau national d’un instrument supranational de régulation basé sur la connaissance : les enquêtes PISA. Le cas de la Communauté française de Belgique, from http://www.knowandpol.eu.
  • Lascousmes, P. & Le Gales, P. (dir.) (2005). Gouverner par les instruments. Paris : Presses Universitaires de Sciences-Po.
  • Mangez, E. (2008). Knowledge use and circulation in a consociative democracy, in Delvaux, B.; Mangez, C.; Mangez, E. & Maroy, C. The social and cognitive mapping: the sector of education in Belgium, pp. 31-43 http://www.knowandpol.eu.
  • Mangez, E. (2009). De la nécessité de discrétion à l’Etat évaluateur. La Revue Nouvelle, juillet-août, pp. 37-42.
  • Mangez, E. (2010). Global knowledge-based policy in fragmented societies. The case of curriculum reform in French-speaking Belgium. European Journal of Education, forthcoming.
  • Mangez, E., Cattonar, B. (2010), « La place de PISA dans le rapport entre la société civile et les acteurs de l’enseignement en Communauté française de Belgique », in Sciences de la société (sous presse)
  • Mangez, E., Cattonar, B. (2009), « The status of PISA in the relationship between civil society and the educational sector in French-speaking Belgium », in Sisifo. Educational Sciences Journal, n°10, septembre-décembre 2009, pp. 15-26.
  • Maroy, C. & Mangez, C. (2008). Rationalisation de l’action publique ou politisation de la connaissance ?. Revue Française de Pédagogie, 164, pp. 87-90.

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